黃承偉:黨對脫貧攻堅的組織領導能力,是打贏脫貧攻堅戰的根本性保障
發布人:張瓊文來源:《中國領導科學》雜志瀏覽次數:發布時間:2020-06-02
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黨的十八大以來,以習近平總書記提出精準扶貧為起點,中國扶貧開發進入脫貧攻堅新階段。黨的十八屆五中全會確定到2020年現行標準下農村貧困人口實現脫貧、貧困縣全部摘帽、解決區域性整體貧困的脫貧攻堅目標。經過全黨全社會7年多精準扶貧,4年多脫貧攻堅戰,取得了歷史性成就。貧困人口從2012年年底的9899萬人減到2019年年底的551萬人,累計減貧9348萬人,年均減貧1335萬人。7年累計減貧幅度達到94.4%,農村貧困發生率也從2012年末的10.2%下降到2019年末的0.6%,區域性整體貧困基本得到解決。脫貧攻堅明顯改善了貧困地區基本生產生活條件,加快了貧困地區經濟社會發展進程,大幅度提高了貧困群眾收入水平,貧困群眾“兩不愁”質量水平明顯提升,貧困地區群眾出行難、用電難、上學難、看病難、通信難等長期沒有解決的老大難問題普遍解決,義務教育、基本醫療、住房安全有了保障。脫貧攻堅提升了貧困治理能力,使基層黨組織戰斗堡壘作用和共產黨員的先鋒模范作用得到充分發揮,農村基層黨組織凝聚力和戰斗力明顯增強,基層治理能力和管理水平明顯提高,黨群干群關系更加密切,鞏固了黨在農村的執政基礎。脫貧攻堅明顯促進了全社會合力攻堅良好局面的形成,彰顯社會主義核心價值觀的凝心聚力作用。中國脫貧攻堅的決定性成就,有力加快了全球減貧進程,為其他發展中國家樹立了標桿,提供了榜樣,堅定了全世界消除貧困的信心。我們在脫貧攻堅領域取得的前所未有的成就,凝聚了全黨全國各族人民的智慧和心血。脫貧攻堅的歷史性成就,是在中國共產黨的堅強領導下,廣大干部群眾扎扎實實干出來的。本文基于脫貧攻堅的生動實踐,重點從組織領導、改革創新、社會動員、貫徹落實四個方面,分析總結中國共產黨卓越的貧困治理能力的生成邏輯及其具體呈現。

組織領導能力

黨對脫貧攻堅的組織領導能力,是打贏脫貧攻堅戰的根本性保障。脫貧攻堅中黨的組織領導能力集中體現在黨的領導核心高度重視和親自指揮,黨中央建立并完善脫貧攻堅的責任體系,層層壓實脫貧責任。習近平總書記把脫貧攻堅作為全面建成小康社會的底線任務和標志性指標,親自掛帥出征、馳而不息推進,走遍全國集中連片特困地區,國內考察多次涉及扶貧,在許多重要會議上都強調扶貧,每年扶貧日期間出席重大活動或作出重要指示,每年聽取脫貧攻堅成效考核匯報,6年召開7次專題座談會作出重大部署,提出落實要求,保證了脫貧攻堅的正確方向和良好態勢。

一是通過完善“中央統籌、省負總責、市縣抓落實”的扶貧開發管理體制來體現組織領導能力。中央一級負責制定脫貧攻堅的大政方針,出臺重大政策舉措,完善體制機制,規劃重大工程項目,協調全局性重大問題、全國性共性問題,指導各地制定脫貧滾動規劃和年度計劃。中央和國家有關部門按照工作職責,落實脫貧攻堅責任。省級黨委和政府對本地區脫貧攻堅工作負總責,抓好目標確定、項目下達、資金投放、組織動員、監督考核等工作,確保責任層層落實。中西部22個省份黨政主要負責同志向中央簽署脫貧攻堅責任書,立下軍令狀,每年定期向中央報告脫貧攻堅工作進展情況。市級黨委和政府主要負責上下銜接、域內協調、督促檢查工作,把精力集中在貧困縣如期摘帽上。縣級黨委和政府承擔主體責任,書記和縣長是第一責任人,做好進度安排、項目落地、資金使用、人力調配、推進實施等工作。通過合理安排各級政府在脫貧攻堅中的權責,形成了合理分工、各司其職、有序推進的工作局面。一方面,資源配置的重心下沉到脫貧攻堅的“一線戰場”,讓貧困社區和貧困農戶發揮主體作用,合理謀劃脫貧舉措。

二是通過建立并完善五級書記一起抓扶貧的領導責任體制來體現黨的組織領導能力。加強黨對扶貧工作的領導有利于在脫貧攻堅過程中統籌全局、協調各方,有利于資源和人力的調度與合理使用,是打贏脫貧攻堅戰的重要組織保障。建立并完善 “五級書記一起抓扶貧”的領導責任體制,體現了強大的組織領導能力。脫貧攻堅任務重的省份,將打贏脫貧攻堅戰作為“第一民生工程”和“頭等大事”來抓,以脫貧攻堅統攬經濟社會發展全局,各級黨委作為脫貧攻堅的第一責任主體,為贏得脫貧攻堅戰的勝利奠定了政治基礎和組織基礎。

三是通過建立并完善新時代全黨全社會廣泛參與的幫扶責任體制來體現黨的組織領導能力。全黨全社會的廣泛參與是中國特色減貧道路的鮮明特征。東西部協作扶貧、定點扶貧以及社會各界合力攻堅,匯聚成了磅礴的新時代脫貧攻堅合力。黨中央出臺相關文件,通過東西部扶貧協作、中央單位定點幫扶工作的強化細化,帶動全社會幫扶責任的落實。比如東西部協作扶貧,中央安排東部9省(直轄市)、13個城市對口幫扶西部10個省(區、市),以及吉林延邊、湖北恩施、湖南湘西和河北張家口、承德、保定。為了使得幫扶具有實效,中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發了《關于進一步加強東西部扶貧協作工作的指導意見》,意見中明確了東西部協作中產業合作、勞務協作、人才支援、資金支持、社會參與等“五項重點工作”,并圍繞每一項工作,明確幫扶方和被幫扶方各自的責任,確保各項政策部署落到實處。2016—2019年,東部9省市向扶貧協作地區投入財政援助資金近500億元,接近過去20年總額的五倍。募集社會幫扶資金、協作雙方互派黨政掛職干部、互派專業技術人才均大幅增長。全社會合力攻堅的幫扶責任體制,有力拓展了脫貧攻堅的資源總量,體現了我們黨的組織領導能力。

改革創新能力

打贏脫貧攻堅戰是中國特色社會主義進入新時代,以習近平同志為核心的黨中央為消除絕對貧困、確保全面建成小康社會而做出的重大決策部署。圍繞這一決策部署的貫徹落實,從中央的頂層設計到地方的基層實踐,改革創新體現在全過程各環節,特別是在扶貧理論、扶貧方略、脫貧攻堅制度體系、精準扶貧工作機制等方面的重大創新,彰顯了中國共產黨的改革創新能力。

扶貧理論的重大創新。新時代脫貧攻堅的時代特征是以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導,以習近平總書記關于扶貧工作的重要論述為根本遵循。習近平總書記關于扶貧工作的重要論述,正是中國扶貧理論的新發展,是馬克思主義反貧困理論中國化的最新成果。一是從中國特色社會主義發展全局明確扶貧開發的戰略地位。黨中央把扶貧開發與黨和政府的職責、黨的根本宗旨以及全面建成小康社會目標要求和社會主義的本質要求相結合,這是對馬克思主義反貧困理論的重大貢獻。二是深刻總結了黨的十八大以來中國扶貧開發“六個堅持”的寶貴經驗,豐富發展了中國特色減貧道路的具體內容。這些寶貴經驗包括:堅持黨的領導,強化組織保證;堅持精準方略,提高脫貧實效;堅持加大投入,強化資金支持;堅持社會動員,凝聚各方力量;堅持從嚴要求,促進真抓實干;堅持群眾主體,激發內生動力。三是從攜手消除貧困、共建人類命運共同體的高度指明了全球減貧合作的方向。中國在致力于自身消除貧困的同時,力所能及向其他發展中國家提供不附加任何政治條件的援助,支持和幫助廣大發展中國家特別是最不發達國家消除貧困。這是對全球減貧理論的原創性貢獻。

扶貧方略的重大創新。2013年,習近平總書記在湖南省湘西州花垣縣十八洞村考察時,首次提出“精準扶貧”的治貧理念,隨后多次闡述這一理念,形成了思想深邃、邏輯嚴密的精準扶貧重要論述,精準脫貧成為脫貧攻堅的基本方略。在扶貧開發過程中做到“六個精準”,實施“五個一批”,解決好“四個問題”,是精準扶貧、精準脫貧基本方略的要旨所在。堅持做到扶持對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準的要求,使建檔立卡貧困人口中通過產業扶持、轉移就業、易地搬遷、教育支持、醫療救助等措施實現脫貧,其余完全或部分喪失勞動能力的貧困人口實行社保政策兜底。脫貧攻堅的實踐證明,精準扶貧、精準脫貧基本方略,是打贏脫貧攻堅戰的理念基礎和總方法。

脫貧攻堅制度體系的重大創新。主要是體現“中央統籌、省負總責、市縣抓落實”體制機制要求的各負其責、合力攻堅的責任體系;針對多維致貧因素、形成政策“組合拳”的政策體系;確保扶貧投入力度與打贏脫貧攻堅戰要求相適應的投入體系;發揮社會主義制度集中力量辦大事優勢的社會動員體系;確保中央決策部署落地落實的督查體系;體現最嚴格的考核評估要求確保真扶貧、扶真貧、真脫貧的考核體系。脫貧攻堅制度體系的形成和發展,為打贏脫貧攻堅戰提供了制度保障。

精準扶貧工作機制的重大創新。主要體現在:為解決好“扶持誰”的問題,逐村逐戶開展貧困識別,對識別出的貧困村、貧困戶建檔立卡,并且通過“回頭看”和甄別調整,不斷提高識別準確率;為解決好“誰來扶”的問題,全國累計選派縣級以上機關、國有企事業單位三百多萬干部參加駐村幫扶,加上近兩百萬鄉鎮扶貧干部和數百萬村干部,增強了一線扶貧力量,打通了精準扶貧“最后一公里”;為解決好“怎么扶”的問題,全面實施“五個一批”工程,因地因人制宜,扶到點上,扶到根上;為解決好“如何退”的問題,中央明確貧困縣、貧困村、貧困人口退出標準和程序,各地科學合理制定脫貧滾動規劃和年度計劃,對擬退出的貧困縣組織第三方進行嚴格評估,保持有關政策穩定。

社會動員能力

廣泛動員社會力量參與脫貧攻堅,大力宣傳脫貧攻堅典型案例、典型經驗、典型人物,有助于傳承中華民族優秀品德,有助于凝聚最廣泛的人心和力量,營造全社會關心扶貧濟困、關心國家發展的良好氛圍。黨在脫貧攻堅戰中的社會動員能力集中體現在不斷強化社會動員和宣傳體系建設,凝聚了全社會參與的新社會扶貧格局。

大力拓展完善中國特色社會扶貧體系。中國特色減貧道路的基本特征之一,就是堅持鞏固和完善“大扶貧”的工作格局。黨的十八大以來,社會扶貧領域聚焦精準,圍繞優化工作機制和模式,持續開展創新。東西部協作和定點扶貧等領域工作以精準扶貧精準脫貧的理念為指引不斷深入。發達地區和中央單位向貧困地區選派干部超過10萬人,支持項目資金超過萬億元。經過調整完善東西部扶貧協作結對關系,實現了對30個民族自治州結對幫扶的全覆蓋。對口支援新疆、西藏和四省藏區工作在現有機制下進一步聚焦精準扶貧精準脫貧,瞄準建檔立卡貧困人口精準發力,提高了對口支援實效。進一步加強中央單位定點扶貧工作,推動定點扶貧工作重心下沉,提高精準度和有效性,實現定點幫扶592個扶貧開發工作重點縣全覆蓋。軍隊和武警部隊定點幫扶取得新進展。中央企業設立貧困地區產業投資基金,開展“百縣萬村”扶貧行動。民營企業實施“萬企幫萬村”精準扶貧行動。同時,健全社會力量參與機制,通過開展扶貧志愿活動、打造扶貧公益品牌、構建信息服務平臺、推進政府購買服務等創新扶貧參與方式,構建社會扶貧“人人皆愿為、人人皆可為、人人皆能為”的參與機制。體現了我們黨獨一無二的強大社會動員能力。

大力開展宣傳培訓活動,營造濃厚的社會參與氛圍。2014年,國務院將10月17日確定為全國扶貧日,每年組織開展扶貧日系列活動。建立扶貧榮譽制度,設立全國脫貧攻堅獎,表彰脫貧攻堅模范,激發全社會參與脫貧攻堅的積極性。持續開展習近平總書記關于扶貧工作重要論述學習宣講活動,宣傳培訓中央關于脫貧攻堅的基本方略與決策部署,增進了黨政干部和社會各界對于脫貧攻堅重大戰略意義、理論方法的認識,提高了精準扶貧能力。通過總結和宣傳典型案例、典型經驗,推進了各地的經驗交流和創新模式推廣。形式多樣的評比和宣傳活動,營造了全社會共同參與脫貧攻堅的社會環境。

貫徹落實能力

黨中央的決策部署如何層層落實,最終體現為貧困人口脫貧、貧困縣摘帽、區域性貧困消除等目標的實現。各地各部門的貫徹落實能力實際上構成了中國共產黨執政能力的重要內容。主要體現在增加投入、完善政策、嚴格考核、加強監督、作風能力建設等方面。

建立與脫貧任務相適應的投入體系。這是保障脫貧攻堅各項目標如期實現的基礎。2014年,《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》提出,以扶貧攻堅規劃和重大扶貧項目為平臺,整合扶貧和相關涉農資金,集中解決突出貧困問題,充分發揮政策性金融的導向作用,支持貧困地區基礎設施建設和主導產業發展。隨后在《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》中,要求積極開辟扶貧開發新的資金渠道,確保政府扶貧投入力度與脫貧攻堅任務相適應。同時,倡導在扶貧開發中推廣政府與社會資本合作、政府購買服務等模式,鼓勵和引導商業性、政策性、開發性、合作性等各類金融機構加大對扶貧開發的金融支持。黨中央科學的頂層設計,確保了政府投入的主體和主導作用,穩步增加金融對脫貧攻堅的投放和支持,逐步建立起了運轉有效、保障有力的脫貧攻堅投入體系。近年來,投入到脫貧攻堅的各類資金超過萬億,奠定了貫徹落實中央決策部署的投入基礎。

完善政策體系。2015年,中共中央、國務院《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》,明確提出實施精準扶貧方略、加快貧困人口精準脫貧的政策舉措,包括健全精準扶貧工作機制、發展特色產業脫貧、引導勞務輸出脫貧、實施易地搬遷脫貧、結合生態保護脫貧、加強教育脫貧、開展醫療保險和醫療救助脫貧、實行農村最低生活保障制度兜底脫貧、探索資產收益扶貧、健全特殊人群關愛服務體系等,成為指導脫貧攻堅的綱要性文件。2016年,國務院印發“十三五”脫貧攻堅規劃,繼續提出有關產業發展脫貧、轉移就業脫貧、易地搬遷脫貧、教育扶貧、健康扶貧、生態保護扶貧、兜底保障等方面的政策規劃。同時,為進一步細化落實中央決策部署,中共中央、國務院,中央和國家機關各部門出臺政策文件或實施方案200多個,涉及產業扶貧、易地扶貧搬遷、勞務輸出扶貧、交通扶貧、水利扶貧、教育扶貧、健康扶貧、金融扶貧、農村危房改造、土地增減掛鉤、資產收益扶貧等方面,奠定了貫徹落實中央決策部署的政策基礎。

實行最嚴格的考核評估。精準扶貧精準脫貧,最終要落實到脫貧攻堅總體目標的實現成色和人民群眾的獲得感、滿意度上。為確保脫貧成果經得起歷史和實踐檢驗,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《省級黨委和政府扶貧開發工作成效考核辦法》,從2016年到2020年,國務院扶貧開發領導小組每年開展一次考核。主要涉及減貧成效、精準識別、精準幫扶、扶貧資金使用管理等方面內容。從2017年開始,經黨中央、國務院同意,對綜合評價好的省份通報表揚,對綜合評價一般或發現某些方面問題突出的省份,約談省分管負責人,對綜合評價較差且發現突出問題的省份,約談省黨政主要負責人。各地均開展了省級考核評估和整改督查巡查,對整改責任不到位、整改措施不精準、整改效果不明顯的進行嚴肅問責。嚴格考核評估奠定了貫徹落實中央決策部署的質量基礎。

加強脫貧攻堅監督。良好的政策設計,需要結合有力的落實舉措才能真正體現預期的成效。脫貧攻堅面廣域寬,如何狠抓落實,解決實際工作中面臨的突出問題,對于政策效能的充分顯現至關重要。為此,脫貧攻堅頂層設計著力建設完備的監督體系,包括由國務院扶貧開發領導小組組織的督查和巡查、民主黨派監督和社會監督三個方面。首先,2016年中央辦公廳國務院辦公廳聯合印發《脫貧攻堅督查巡查工作辦法》,規定對中西部22個省(自治區、直轄市)黨委和政府、中央和國家機關有關單位脫貧攻堅工作的督查和巡查。督查內容涉及脫貧攻堅責任落實情況,專項規劃和重大政策措施落實情況,減貧任務完成情況以及特困群體脫貧情況,精準識別、精準退出情況,行業扶貧、專項扶貧、東西部扶貧協作、定點扶貧、重點扶貧項目實施、財政涉農資金整合等情況。督查結果向黨中央、國務院反饋。其次,國務院扶貧開發領導小組根據掌握的情況報經黨中央、國務院批準,組建巡查組不定期開展巡查工作。巡查堅持問題導向,著力解決突出問題,重點包括干部在落實脫貧攻堅目標任務方面是否存在失職瀆職,不作為、假作為、慢作為,貪占挪用扶貧資金,違規安排扶貧項目,貧困識別、退出嚴重失實,弄虛作假搞“數字脫貧”,以及違反貧困縣黨政正職領導紀律要求和約束機制等。再次,發揮民主黨派監督作用。8個民主黨派中央分別對應8個貧困人口多、貧困發生率高的省份開展脫貧攻堅民主監督,成為彰顯我國多黨合作制度優勢的新實踐。此外,黨中央開展脫貧攻堅專項巡視,加強審計、財政等部門和媒體、社會等監督力量的全方位合作,綜合運用各方面監督結果,加強對各地工作指導。設立12317扶貧監督舉報電話,暢通群眾反映問題渠道,接受全社會監督。全方位的脫貧攻堅監督奠定了中央決策部署貫徹落實的效能基礎。

持續推進作風和能力建設。扶貧領域作風總體是好的,但形式主義、官僚主義、虛假脫貧數字脫貧、消極厭戰、松勁懈怠等問題不同程度存在,有的還十分突出。這些問題不解決,不僅影響脫貧攻堅有效推進,而且損害黨和政府形象。黨中央持續加強作風建設,深化扶貧領域腐敗和作風問題專項治理,重點解決頻繁填表報數、多頭重復考核督查、文山會海、飛行調研等突出問題,進一步減輕基層負擔。持續加強能力建設,深入推進脫貧攻堅干部培訓。對縣級以上領導干部,重點提高思想認識,樹立正確政績觀,掌握精準扶貧精準脫貧方法論,增強研究和解決攻堅難題的能力;對基層干部,主要采取案例教學、現場教學等培訓方式,增強精準扶貧精準脫貧工作能力。同時,著力培育貧困村創業致富帶頭人,回引本土人才,培育“不走的工作隊”。不斷加強扶貧干部隊伍作風和能力建設,奠定了中央決策部署貫徹落實的效率基礎。

(作者:黃承偉?國務院扶貧辦中國扶貧發展中心主任)

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